申请人：五原县塔尔湖镇海丰村村民委员会（以下简称“海丰村”）。

　　申请人：五原县塔尔湖镇先锋村村民委员会（以下简称“先锋村”）。

　　申请人：五原县塔尔湖镇海丰村村民委员会五社。

　　申请人：五原县塔尔湖镇先锋村村民委员会五社。

　　被申请人：五原县人民政府。

　　第三人：内蒙古衡信药业有限责任公司。

　　申请人对被申请人作出的《五原县人民政府关于塔尔湖镇海丰村、先锋村与五原县衡信药业公司土地权属争议的处理决定书》不服，于2025年1月9日向本机关申请行政复议，本机关于2025年1月15日依法进行了受理，于2025年3月5日延期审理，现已审理终结。

　　申请人称：案涉土地位于五原县塔尔湖镇海丰五社与先锋五社之间，包括耕地和林地等。五原县医药公司（以下简称“医药公司”）因建设养鹿场占用案涉的集体土地不仅未与申请人签订过土地转让或土地使用的书面文件，也没有对两村集体及村小组进行过经济补偿和劳动力安置等行为。并且，直到1995年之前案涉土地的农业税费都是由五原县塔尔湖镇海丰村民委员会五社、五原县塔尔湖镇先锋村民委员会五社承担缴纳。故针对案涉土地存在的所有权及使用权争议，四申请人依法向被申请人提出书面申请，被申请人作出的《处理决定书》缺乏事实和法律依据，程序违法，应当依法被撤销。具体理由如下：

　　一、被申请人作出的《处理决定书》缺乏事实依据。

　　1.被申请人引用的1995年12月14日《关于对海子堰乡要求县医药公司退还耕地的请示的批复》（五政通（1995）22号）文件不应作为行政决定的依据。该文件在未查明1980年养鹿场占用争议土地时所依据的事实、法律，以及是否向申请人进行过安置或补偿，且无任何证据佐证的情况下，认定争议土地属于国家所有，缺乏事实和法律依据。此外，该文件中将占用土地事宜认定为“土地买卖”，违反了当时现行的《中华人民共和国宪法》第十条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”的强制性规定，也违反了中共中央关于《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条关于禁止“土地买卖”的党内法规规定。因此，1980年养鹿场占用争议土地属不合法行为，（五政通（1995）22号）文件不能作为本次土地确权决定的有效依据。

　　2.1980年《地契》违法，亦不能作为案涉处理决定的依据。首先，1980年的《地契》中出卖土地的行为本身属于违法行为，与国家的土地政策相悖，故不应被认定，更不能成为政府作出具体行政行为的依据。其次，集体土地的征收应当履行法定征收程序，海子堰乡1980年出卖集体土地时，未召开过村民大会，也没有形成村民会议纪要或决议，双方的所谓买卖土地行为未经过县政府的批准，未依法履行集体土地征收程序，从法律和事实上都属于无效违法行为，应认定争议土地未被依法征收，仍属于集体土地。再者，对于5000元土地买卖款，无任何交付凭证，无法证明海丰五社收到该笔款项。地契中买卖土地面积为60亩，而本案争议土地面积为141.38亩，且全部位于医药公司占用范围内，对于60亩以外部分，被申请人在处理决定中未对土地来源及其合法性进行说明。同时，处理决定引用的1995年到1998年《海子堰乡土地统计台账》显示，1995年医药公司占用土地面积已达325.1亩，短短几年间土地面积从60亩翻了5倍多，该土地如何被确权为国有，事实依据何在？法律依据何在？被申请人均未进行核实，更无证据佐证其所作出的行政决定的依据。从本次国土部门实际测量数据来看，测量面积也达300余亩，与地契中的60亩相差甚远。

　　二、医药公司转制前擅自改变土地用途，将占用的集体土地承包给私人经营长达20年，已经严重违反法律规定且侵害了申请人的合法权益。

　　假设医药公司占用争议土地合法，则根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第（二）项、第（三）项的规定“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”结合本案，县医药公司在转制前的2000年即把土地承包给个人经营，且医药公司随后转制为私营企业，医药公司原占用土地事由已不存在，根据上述法律规定，也应当将土地退回集体即退回给申请人。

　　三、被申请人作出《处理决定书》的程序违法。

　　被申请人作出的行政决定涉及到集体成员的财产权益。被申请人在作出行政决定前，应当依法履行成立专门工作小组、资料收集、实地勘察、向村集体、村小组、村民进行谈话了解土地情况、权属核实、将权属调查结果在村内显著位置进行公示、公示期间安排专人负责解答村民疑问并收集村民反馈的意见等程序。但被申请人作出《处理决定书》并未履行相关程序，调查过程、调查结果不公开不公示。同时，被申请人未在法定期间内作出行政决定且不存在延期的情形。故被申请人作出行政行为的程序违法导致实体违法，故应当予以撤销。

　　此外，向被申请人递交的《土地确权申请书》的申请主体是四申请人，被申请人仅向内蒙古自治区巴彦淖尔市五原县塔尔湖镇海丰村村民委员会、内蒙古自治区巴彦淖尔市五原县塔尔湖镇先锋村村民委员会作出《处理决定书》错误，应当予以纠正。

　　综上所述，被申请人在处理案涉土地争议时，未对相关文件是否合法进行全面审查，依据违法事实作出的决定侵害了申请人全体村民的合法权益，程序违法，故《处理决定书》应当予以撤销。申请人对上述行政行为不服，特提出行政复议申请，请依法裁决。

　　被申请人称：一、作为县级以上人民政府，具有作出案涉权属决定的法定职权。权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持。其权属主张案涉全部土地。《土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”

　　1.本案系土地权属争议，五原县人民政府经过调查确认，双方从1980年以后至今对争议土地都有使用的事实，现双方均不同意调解且不能提供争议土地权属来源的情况下，本着尊重历史、面向现实、合理平衡的精神尤其是要尊重长期管理的事实，按照三个有利于原则：“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定。”遵循方便群众生产生活原则，依据相关历史事实作出《处理决定书》，该处理决定客观兼顾各方利益。  

　　2.1980年《地契》是五原县医药支公司与五原县海子堰乡海丰五队签订，该地契内容明确约定出售给医药公司养鹿使用，即出售该宗土地使用权用于养鹿（出售的是使用权），不存在申请书所述《地契》中出卖土地所有权本身违法。海丰五队在出售土地使用权是否履行相关手续属于村民自治事项范畴，但同时也能证明医药公司有使用案涉土地的事实。申请人不能证明其对案涉争议全部土地拥有使用权的证据，亦不能证明其对争议全部土地拥有所有权。故五原县人民政府根据历史事实和使用现状认定该争议土地一部分为国有并无不当。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。

　　二、五原县医药公司开始使用案涉土地的事实发生在《土地管理法》实施前，根据“法不溯及既往”的公法原则，不能依据《土地管理法》的要求收回土地使用权。

　　对于当事人双方现阶段的争议，根据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，“调查处理土地权属争议，应当以法律法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”而五原县人民政府于1995年12月14日出具的《关于对海子堰乡要求县医药公司退还耕地的请示的批复》的决定事项能证明争议土地一直作为国有土地在使用。申请人在申请书具体理由第二部分也承认2000年时，县医药公司将养鹿场全部资产（包括耕地树木）承包给个人种植、经营管理，也说明案涉土地使用权属于五原县医药公司。结合本案事实，2003年县医药公司转制时，五原县企业转制领导小组给五原县经贸局出具的《关于对五原县医药公司转制方案的批复》中明确，同意《五原县医药公司转制方案》，对五原县医药公司的国有净资产及无形资产所增值的全部用于退休人员养老及医疗保险、在职职工身份置换、干部安置及企业遗留问题等。其中国有净资产中已经包括了医药公司建设的养鹿场的土地使用权。

　　三、关于被申请人作出《处理决定书》的程序违法与事实不符，没有法律依据。

　　1.《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定的时限是对国土资源行政主管部门提出调查处理意见的时限作出的规定，该《土地权属争议调查处理办法》对人民政府作出处理决定时限并未作出明确规定，故申请人以此规定为由，认为被申请人县政府作出被诉行政行为违反法定程序的理由不能成立。

　　2.关于申请人主张提交申请是四申请人，被申请人只向塔尔湖镇先锋村、海丰村做出《处理决定书》的问题，因案涉利益为全村之共有权利，非各村民小组自有利益，村民小组不能代表村委会，提起复议的主体不合格，不符合复议条件。

　　综上，申请人在申请书未根据客观历史事实的真实状况提出问题，且所述理由依据的法律法规不具体、不明确。

　　经审理查明：2023年12月1日申请人海丰村、先锋村向被申请人五原县人民政府提出土地确权申请，请求被申请人对位于申请人海丰村、申请人先锋村村界内的编号为60号地块123.21及第三人养鹿场、圈舍等占用土地18.17亩土地，总计141.92亩土地的所有权归属。被申请人于2023年12月6日受理并作出《土地权属争议案件受理通知书》送达申请人海丰村、先锋村，作出《答辩通知书》送达第三人内蒙古衡信医药有限责任公司，后组织申请人海丰村、先锋村与第三人进行调解，但未达成调解协议。2024年7月作出《海丰村、先锋村与衡信药业公司土地争议范示意图》，载明争议范围378.23亩，其中包含60号地块123.2亩，鹿场原有建筑18.17亩。被申请人于2024年10月9日作出案涉《处理决定书》决定：对申请人的申请不予支持。于2024年11月15日送达第三人，2024年11月19日送达申请人海丰村，11月20日送达申请人先锋村。

　　另查明：《地契》载明：五原县海子堰公社海丰五队将对内六十余亩熟茬地（其中二十余亩树地）经海子堰公社同意，出售给医药公司作为养鹿场使用，四至范围因复印件模糊无法确定。《海子堰乡土地统计台账（1995年）》载明：1995年-1997年土地权属单位：医药公司，土地总面积325.1亩，土地权属性质：国有。《五原县医药公司转制资产分配明细单》载明：五原县医药公司的国有净资产221.2万元……。

　　又查明：第三人内蒙古衡信医药有限公司原为五原县医药公司，后由国有独资公司转制为有限责任公司，并更名为内蒙古五原县诚信药业有限责任公司，2013年3月8日更名为内蒙古衡信药业有限责任公司。

　　再查明：五原县自然资源局负责五原县范围内的自然资源的争议调处工作。

　　本机关于2025年3月10日举行听证会。

　　本机关认为：首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理；《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。本案中，申请人海丰村、先锋村请求确认案涉争议土地的所有权归属，因此被申请人具有作出案涉《土地权属争议的处理决定书》的法定职责，五原县自然资源局作为县级自然资源行政主管部门，履行自然资源争议调处的法定职责，因此具有对申请人海丰村、先锋村提出的土地确权申请进行调查处理、拟定处理意见的法定职责。

　　其次，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。本案中，被申请人以《地契》、《海子堰乡土地统计台账（1995年1月）》、《五原县医药公司转制资产分配明细单》等证据认定争议土地属于国有，但《地契》中载明的四至界线已经灭失，因此无法确定土地的具体位置，《海子堰乡土地统计台账（1995年1月）》仅记载了第三人占有使用土地的面积，并未记载土地具体位置及四至范围，《五原县医药公司转制资产分配明细单》并未列明净资产的具体内容，因此上述证据并不能直接证明争议土地的所有权归属，且证据之间不能形成完整的证据链。因此被申请人作出案涉《土地权属争议的处理决定书》的事实不清。

　　再次，《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。本案中，申请人海丰村、先锋村于2023年12月1日向被申请人提出土地确权申请，五原县自然资源局于2023年12月6日作出《土地权属争议案件受理通知书》并送达，被申请人于2024年10月9日作出案涉《土地权属争议的处理决定书》，案涉《土地权属争议的处理决定书》的作出时间明显超出法定期限，属于程序违法。

　　最后，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款（二）项的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：（二）申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系。具体到本案中，综合本案的全案证据，无法证实五原县塔尔湖镇海丰村五社、先锋村五社与案涉《五原县人民政府关于塔尔湖镇海丰村、先锋村与五原县衡信药业公司土地权属争议的处理决定书》存在利害关系，不符合提起行政复议的条件。

　　综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条规定，第六十四条第一款（一）（二）项之规定，决定如下：

　　一、驳回申请人五原县塔尔湖镇海丰村五社、五原县塔尔湖镇先锋村五社的行政复议申请。

　　二、撤销被申请人五原县人民政府作出的《五原县人民政府关于塔尔湖镇海丰村、先锋村与五原县衡信药业有限公司土地权属争议的处理决定书》，责令被申请人五原县政府在法定时限内重新作出处理决定。

　　三、在土地权属争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状。

　　如对本复议决定不服，可在接到复议决定书之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。